[참고] 광화문 광장 '감사의 정원' 국토계획법 위반 사실 확인

광화문 광장 ‘감사의 정원’ 국토계획법 위반 사실 확인

- 서울시 ‘감사의 정원’ 사업, 국토계획법상 도시관리계획 변경 등 절차 미이행

- 공사 중지 명령 사전 통지(2.9) 및 의견 제출 요청(~2.23)

□ 국토교통부(장관 김윤덕)는 서울시가 광화문 광장에 조성 중인 ‘감사의 정원’이 국토계획법 및 도로법을 위반하여 진행되었다는 점을 확인하고, 행정절차법 제21조에 따라 2월 9일 서울시에 ‘감사의 정원사업 공사 중지 명령’ 사전 통지를 했다.

ㅇ 이번 처분은 국회(제430회 임시회) 및 언론 등에서 ‘감사의 정원’ 사업에 문제를 제기함에 따라 이뤄졌으며, 지난 12월 17일 자료제출 명령 이후 2차례 전문가 회의(학계, 연구원, 업계 등 8인 참석), 현장 점검(1.27) 및 서울시 관계자 질의응답(1.28) 등을 거쳐 위법성을 확인하였다.

□ ‘감사의 정원’은 도로와 광장으로 도시계획시설 결정(중복 결정)되어 있는 세종대로 172(광화문 광장)에 조성되는 시설로, 지상에는 높이 약 7m 규모의 상징 조형물 22개를 설치하고, 지하에는 기존 지하 차량 출입구 (램프)를 개보수하여 미디어월 등 전시공간(감사의 공간)을 설치하는 내용으로 계획되어 있으며 사업기간은 '24.4월부터 '26.4월까지(착공은 '25.9월)이다.

ㅇ 서울시는 당초 대형 태극기, 꺼지지 않는 불꽃 등의 조형물을 구상하였으나, '25년 1월 공모를 통해 현재 사업 구상안을 마련하였으며, 이후 일부 사업계획을 변경* 하여 종로구청으로부터 도로점용허가('25.7.17)를 받고 지상 조형물에 대해 공작물 축조 신고('25.8.4)를 한 이후 사업에 착수하였다.

* 지하 공간 : (당초) 참전국과 실시간 소통+광화문 전체 보행 네트워크로 연결하는 지하 보행로 ➝ (변경) 미디어월을 설치하는 전시공간 개념으로 변경 < 감사의 정원 조감도 > 상징조형물(지상) 감사의 공간(지하) 사업 대상지

□ ‘감사의 정원’이 도시계획시설(도로, 광장)로 결정된 부지에서 시행되는 사업이기 때문에 위법성 검토는 국토계획법 준수 여부 관점에서 이뤄 졌으며, 구체적인 검토 결과는 다음과 같다. ➊ 지상 상징조형물 : 도시계획시설사업 실시계획 변경‧고시 미이행

ㅇ 국토계획법 제88조 및 제91조에 따라 도시계획시설에 조형물을 설치할 경우 실시계획을 변경 작성하고 이를 고시해야 하나 이행하지 않았다.

ㅇ 이에 대해 서울시는 집행(조성)이 완료된 도시계획시설의 기능을 개선 하는 것으로 관행에 따라 실시계획을 변경하지 않았다는 입장이다.

ㅇ 그러나 도시계획시설사업의 집행이 완료된 이후에도 단순 보수‧관리가 아닌 공작물 설치 시에는 실시계획을 변경해야 한다.

* 민간 시행자의 경우 조성이 완료된 이후에도 공작물 설치시 실시계획 변경 인가를 받음 ➋ 지하 공간 : 도시관리계획·실시계획 변경 및 개발행위 허가 미이행

ㅇ 도시계획시설부지에는 그 도시계획시설이 아닌 다른 건축물을 설치할 수 없으나, 예외적으로 개발행위 허가* 를 받아 설치할 수 있다.

* (국계법 시행령 제61조) (1호) 지상·지하 등에 일정한 공간적 범위를 정하여 도시 계획시설이 결정된 경우 (3호) 도로법 등 타 법률에 따라 점용허가를 받은 경우 등

ㅇ 이에 대해 서울시는 도로법 시행령 제55조 제12호 및 종로구 조례에 따라 도로점용 허가를 받아 적법하게 추진 중이라는 입장이다.

ㅇ 그러나, 지하상가·지하실은 시행령 제55조 제12호가 아닌 제5호를 적용 해야 하고, 이 경우 건축법에 따른 건축물로서 국토계획법 시행령 제61조 제1호에 따라 도시관리계획을 변경하여 도시계획시설 부지(도로부지) 중 도시계획시설(도로)의 범위를 지상으로 국한하는 내용으로 공간적 범위를 설정(국토계획법 시행령 제61조제1호)해야 하나 이를 이행하지 않았다.

▸도로법 시행령 제55조(점용허가를 받을 수 있는 공작물 등)

5. 지하상가ㆍ지하실(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제61조제1호에 따라 설치하는 경우만 해당한다) (생략)

12. 제1호부터 제11호까지에서 규정한 것 외에 (...) 지방자치단체의 조례로 정한 것

ㅇ 또한, 해당 부지는 광장에도 해당하므로, 도로점용 허가로 사업이 추진 가능하다 하더라도 광장에 대한 도시관리계획 변경이 필요하다.

* 서울시는 도로점용 허가만으로 광장에 시설물 설치가 가능하다는 입장이나, 법제처 해석례(‘22.4)에 따라 도로점용 허가만으로는 광장 내 사업추진 곤란 ↳ 교통광장이 도로구역 안이라도 교통광장에 대해 규정하지 않은 도로점용만으로는 설치 불가

ㅇ 위와 별개로 도로‧광장에 대한 실시계획을 변경하지 않았고, 종로구청 으로부터 개발행위 허가를 받아야 하나 이를 이행하지 않았다.

ㅇ 결론적으로 지하공간은 도로와 광장에 대한 도시관리계획 ‧ 실시계획 변경 및 개발행위 허가 없이 시설물을 설치하여 국토계획법 제56조, 제64조 및 제88조를 위반하였고, 도로 점용허가로 지하실을 설치하기 위해 도시관리계획 변경을 선행했어야 하나 이를 이행하지 않아 도로법 제61조를 위반하였다.

ㅇ 이로써 관리계획‧실시계획 변경 과정에서 이루어졌어야 할 주민의견 수렴 및 재해영향평가* 등 관계 행정기관 협의가 누락되었다.

* 광화문 광장 일대는 자연재해위험개선지구(침수위험)로 지정됨('22.11, 종로구청)

□ 이에 따라 국토부는 국토계획법 제133조에 따라 ‘관계 법령에 따른 절차 이행시까지 공사 중지를 명령할 것임’을 서울시에 사전 통지하였고, 2월 23일까지 의견제출 기한을 부여하였다.

□ 아울러, 공사중지 기간에도 광화문 광장 및 인근 행사 방문객의 안전을 위해 ‘안전 펜스 설치, 현장과 방문객들과의 이격거리 확보, 안전요원 배치’ 등 안전 관리에 만전을 기할 것을 함께 요청할 예정이다.